「摘要」地方政府專項債和政策性銀行信貸作為兩種性質(zhì)截然不同的融資工具，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域項目建設(shè)融資總需求保持基本穩(wěn)定的條件下，一定程度上存在著“此消彼長”“非此即彼”的緊張競爭關(guān)系。本文從更為有效配置資金、切實提高融資質(zhì)效的角度出發(fā)，辨析兩種融資工具的現(xiàn)行政策和資金要素的異同之處，以及哪種融資方式在何種融資條件下更有優(yōu)勢，進而研究農(nóng)業(yè)政策性銀行在“債貸組合”模式下如何進一步拓展業(yè)務(wù)發(fā)展空間。
「關(guān)鍵詞」專項債?政策性銀行?基礎(chǔ)設(shè)施?債貸組合
在黨中央統(tǒng)籌實施更加積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，加強超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)力度的宏觀調(diào)控背景下，作為財政政策重要抓手的地方政府專項債和作為貨幣政策重要傳導(dǎo)載體的政策性銀行信貸，都要進一步聚焦國家重大戰(zhàn)略、重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域補短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)投資等方面發(fā)揮更大作用。專項債和政策性信貸兩種融資工具各具特色、各有優(yōu)勢，并在基礎(chǔ)設(shè)施項目“債貸組合”融資政策下還有一定的互補合作空間。
一、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域項目融資政策分析
基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)是經(jīng)濟社會發(fā)展的基石，解決相關(guān)領(lǐng)域投資資金缺口，一直是我國各地方政府在推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中普遍面臨的難題。在2015年新《預(yù)算法》實施之前，地方政府由于不具備借債融資的主體資格，只能通過融資平臺向銀行等金融機構(gòu)舉債解決基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域融資問題。但這種融資方式因為缺乏必要的決策程序、限額管理和透明度等制度性約束，導(dǎo)致部分地方政府盲目舉債，形成大量的地方政府隱性債務(wù)，給地方財政可持續(xù)發(fā)展帶來巨大風(fēng)險隱患。新《預(yù)算法》本著“開大前門”和“嚴堵后門”的原則，賦予了地方政府發(fā)行專項債券的權(quán)利，為地方基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)提供了合法的融資渠道。同時，政策上加快推動地方政府融資平臺市場化轉(zhuǎn)型，又為部分市場化運營的公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目保留了通過銀行信貸進行融資的選項。因而，目前基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目存在發(fā)行專項債、銀行信貸等多種融資方式的選擇。
（一）地方政府專項債政策持續(xù)加力、規(guī)模持續(xù)擴容
由于地方政府發(fā)行專項債屬于規(guī)范、透明的政府舉債融資機制，近年來在相關(guān)基礎(chǔ)制度和支持政策的加持下，專項債在我國地方政府投融資實踐中的地位和作用日益凸顯，逐漸成為各地拉動投資的有力政策工具。制度政策建設(shè)上，以《預(yù)算法》為基礎(chǔ)，黨中央、國務(wù)院和專項債主管部門財政部先后出臺20余個相關(guān)政策文件，建立健全專項債管理制度體系，規(guī)范專項債“借、用、管、還”等各環(huán)節(jié)操作。自然資源部、水利部、文化和旅游部等行業(yè)主管部門也跟進出臺相關(guān)政策，支持通過發(fā)行專項債券收購閑置土地，加強土地儲備，推進水利、文化和旅游工程等基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。債券發(fā)行節(jié)奏上，從2019年開始全國人大即授權(quán)國務(wù)院可以在每年第四季度確定并提前下達次年部分新增專項債具體額度，使得各地方可以更好把握債券發(fā)行節(jié)奏，滿足重大項目建設(shè)資金需求。債券規(guī)模管理上，財政部數(shù)據(jù)顯示，從2015年發(fā)行專項債至2024年底，全國地方政府專項債余額從54949.33億元增長至308358億元，絕對規(guī)模增長約5.6倍；專項債年度發(fā)行額從9743.7億元增長至77261億元，增長約8倍；專項債占地方債務(wù)總額的比重從37.23%增長至64.87%，逐漸超越一般債務(wù)成為地方政府最主要的融資渠道。
（二）政策性基礎(chǔ)設(shè)施信貸業(yè)務(wù)在規(guī)范中發(fā)展、在發(fā)展中規(guī)范
政策性銀行在我國金融體系中具有特殊的職能定位，主要通過為重大項目提供中長期信貸資金支持，彌補市場失靈缺陷、提供公共產(chǎn)品服務(wù)、實現(xiàn)政府發(fā)展目標。但受《預(yù)算法》等法律法規(guī)的影響，目前政策性銀行除可以參與地方債的認購和交易外，不能直接或通過國有企事業(yè)單位等間接渠道向地方政府提供任何形式的融資，原來借力政府信用、依托平臺公司、推進基礎(chǔ)設(shè)施類中長期項目的貸款模式由此產(chǎn)生了合規(guī)性問題。利用政府層面推動平臺公司市場化轉(zhuǎn)型帶來的機遇，政策性銀行在現(xiàn)行法律和政策空間范圍內(nèi)，不斷創(chuàng)新和調(diào)整基礎(chǔ)設(shè)施信貸業(yè)務(wù)模式，例如通過公司自營、特許經(jīng)營等模式，依托融資項目自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流收入，為項目提供市場化的政策性信貸資金。在市場化法治化原則下，政策性銀行參與基礎(chǔ)設(shè)施信貸也得到了國家政策上的鼓勵和金融監(jiān)管部門的認可，國家開發(fā)銀行重點圍繞交通能源網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)升級基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)發(fā)行重點圍繞縣域農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施提供成本低、期限長的資金支持。例如，從2023年開始，兩家政策性銀行都深度參與了城中村改造、保障性住房、“平急兩用”基礎(chǔ)設(shè)施等“三大工程”項目，有效保障了國家基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略意圖的落實落地。
二、地方政府專項債與政策性銀行信貸的要素比較
雖然地方政府專項債和政策性銀行信貸在功能上都能滿足基礎(chǔ)設(shè)施項目的中長期資金需求，但兩種資金在屬性上卻天然地存在較大差異。功能上的趨同產(chǎn)生“替代效應(yīng)”，屬性上的差異卻能帶來“互補需求”，要統(tǒng)籌發(fā)揮財政和金融對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的協(xié)同支持作用，就要從資金要素的微觀視角對二者進行深入比較。
（一）地方政府專項債與政策性銀行信貸的“相似點”
一是資金投向領(lǐng)域。根據(jù)國家發(fā)改委投資部門有關(guān)文件，專項債資金的使用范圍已從最初的置換存量債務(wù)，拓展至交通、能源（含新能源）、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、冷鏈物流、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)、新型基礎(chǔ)設(shè)施、國家重大戰(zhàn)略項目、保障性安居工程、特殊重大項目等11個領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金投向領(lǐng)域日趨多元。同時，國辦發(fā)〔2024〕52號等文件又通過“負面清單”列舉的形式，明確了專項債資金不得用于完全無收益、樓堂館所、形象工程和政績工程、房地產(chǎn)、一般競爭性產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)。從“正面清單”看，這些領(lǐng)域與政策性銀行信貸業(yè)務(wù)領(lǐng)域高度重合；從“負面清單”看，專項債資金禁入的項目類型政策性信貸資金同樣不能參與，專項債資金和政策性銀行信貸資金在實際可用范圍上具有高度的一致性。
二是資金獲取條件。作為市場化的融資方式，專項債和政策性銀行貸款都要求投向的基礎(chǔ)設(shè)施項目本身要有一定的收益，不能是無收益的純公益性項目。財預(yù)〔2017〕89號等文件明確，發(fā)行專項債建設(shè)的項目應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的、可以反映為政府性基金收入或?qū)ｍ検杖氲默F(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠覆蓋專項債還本付息，實現(xiàn)收益與融資自平衡。政策性銀行貸款同樣要圍繞項目現(xiàn)金流做文章，需要事前充分評估測算項目投入運營后的現(xiàn)金流情況，在確保項目自身收益和其他外部收益能夠覆蓋貸款本息和運營成本的前提下才能允許項目準入。
三是資金使用期限。基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項目普遍存在建設(shè)和運營周期長的特點，因此要求項目資金必須是長周期的耐心資本。為匹配這一需求，目前國家政策上鼓勵發(fā)行長期專項債券，財政部數(shù)據(jù)顯示，專項債發(fā)行初期平均期限為3-5年，而2024年新發(fā)行專項債平均期限延長至16年，其中2024年12月新發(fā)行專項債平均期限達到19.1年，債券期限基本能夠與項目周期形成匹配。政策性銀行基礎(chǔ)設(shè)施項目貸款期限通常較為靈活，一般根據(jù)項目的建設(shè)和運營周期個性化協(xié)商設(shè)置，也可以辦理20年期的中長期貸款。
四是資金監(jiān)管要求。外借資金在實際使用階段，資金監(jiān)管方都會對使用主體提出比較嚴格的資金監(jiān)管要求。梳理專項債和銀行信貸資金相關(guān)監(jiān)管政策可以發(fā)現(xiàn)，兩者有諸多相似之處，例如都實行專戶管理、專款專用，嚴防擠占、截留和挪用行為，要求資金支出進度與項目建設(shè)進度匹配，強調(diào)資金要與項目資產(chǎn)能夠?qū)?yīng)。嚴格資金監(jiān)管的目的是要確保資金支出可以形成相當(dāng)?shù)膶嵨锕ぷ髁浚⒁皂椖康捻樌懂a(chǎn)運營最終保證還本付息資金來源可靠。
（二）地方政府專項債與政策性銀行信貸的“差異點”
一是資金主導(dǎo)主體。由于發(fā)債和借貸融資屬性的不同，導(dǎo)致專項債和政策性銀行信貸的參與主體存在巨大差異。專項債的發(fā)行主體通常是省級政府，參與主體包括財政部門、項目主管部門、項目所在地的市縣政府，以及實際使用資金的項目單位等，省級政府對專項債的償還承擔(dān)最終兜底責(zé)任。而信貸屬于完全市場化的間接融資行為，只有借款企業(yè)和政策性銀行兩方參與其中，與地方政府不存在任何直接資金往來關(guān)系。主導(dǎo)主體的不同又進一步?jīng)Q定了還款來源的不同，雖然二者還款來源都是投資項目產(chǎn)生的收益，但專項債屬于政府顯性債務(wù)，實行收支法定預(yù)算管理制度，其只能由專項債對應(yīng)的政府性基金收入和項目產(chǎn)生的專項經(jīng)營性收入償還，而政策性銀行貸款則由項目的經(jīng)營性收入或企業(yè)其他自主籌集的資金償還，相關(guān)還款責(zé)任不能構(gòu)成政府債務(wù)。
二是資金使用成本。受近期地方政府財力下降，部分基礎(chǔ)設(shè)施項目企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難、盈利能力下滑等因素影響，相關(guān)融資主體對融資成本等價格因素比以往更為敏感。雖然專項債利率因發(fā)行主體、時間、期限和市場條件的不同而有所差異，但總體利率與國債利率大體相當(dāng)。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2024年1-12月地方專項債的平均發(fā)行利率為2.30%，2024年12月地方專項債的平均發(fā)行利率為2.15%。政策性銀行雖然堅持“保本微利”原則，但貸款利率除單一資金成本外，還要綜合考慮運營成本、風(fēng)險成本、稅務(wù)成本等多種因素，在政策性金融債券利率基礎(chǔ)上加成一定的息差。兩相比較而言，專項債整體融資成本明顯低于政策性銀行貸款。
三是資金審批效率。資金審批程序和可得性同樣是基礎(chǔ)設(shè)施項目融資過程中考慮的重要因素之一。專項債的發(fā)行從中央到地方均設(shè)置了較為嚴格的審批制度，在項目基礎(chǔ)資料齊備的情況下，需要經(jīng)歷項目發(fā)起、準備、初審、評審、入庫、發(fā)行等多個環(huán)節(jié)，通常申請后3-6個月可以獲批。近期，為優(yōu)化項目審核和管理機制，國務(wù)院對部分管理基礎(chǔ)較好的省份進行“自審自發(fā)”試點，建立在建項目續(xù)發(fā)“綠色通道”，一定程度上進一步提高了債券發(fā)行效率。政策性銀行項目貸款受機構(gòu)層級、審批權(quán)限、信貸流程設(shè)置等方面因素的影響，不同銀行、地區(qū)、項目的審批效率可能略有差異，但總體上略優(yōu)于專項債項目，且辦貸過程中各個流程、環(huán)節(jié)的時限優(yōu)化空間彈性較大。
四是借入增信措施。當(dāng)前，基礎(chǔ)設(shè)施項目融資面臨的難題之一是融資增信手段十分有限，由于融資金額大、周期長等，項目單位難以提供充足、有效的抵質(zhì)押物或第三方保證。特別是在存量擔(dān)保資源日益匱乏的情況下，是否需要提供增信措施成為基礎(chǔ)設(shè)施項目融資考量的重要因素。地方政府專項債由于是依托政府信用發(fā)行的，相關(guān)還款來源納入省級財政預(yù)算予以保障，因此專項債的發(fā)行只需要通過信用評級進行差別定價，無需提供額外的擔(dān)保增信措施，甚至后續(xù)還可以發(fā)行再融資債償還。而政策性銀行信貸則通常需要項目公司提供與貸款金額相當(dāng)?shù)膿?dān)保物或第三方保證人，因此從獲取資金的門檻上看，發(fā)行專項債的前置性條件相對較少。
五是能否用于資本金。項目資本金是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“本錢”，目前各地方政府推進基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，特別是超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資，最缺的就是項目資本金。為解決這一問題，現(xiàn)行政策允許在部分領(lǐng)域?qū)ｍ梻Y金作為項目資本金使用，特別是近期國辦發(fā)〔2024〕52號文件進一步擴大了專項債可用作項目資本金的行業(yè)范圍，達到22個行業(yè)，并明確以省為單位，可用作項目資本金的專項債規(guī)模上限由總規(guī)模的25%提高至30%。而國發(fā)〔2019〕26號等文件明確基礎(chǔ)設(shè)施項目資本金必須是非債務(wù)性資金，項目借貸資金和不符合國家規(guī)定的股東借款、“名股實債”等資金，不得作為投資項目資本金，因此包括政策性銀行貸款在內(nèi)的借貸資金被嚴禁作為項目資本金使用。
三、農(nóng)業(yè)政策性銀行做好“債貸組合”的路徑探索
在當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目融資渠道日趨多元、競爭加劇的背景下，農(nóng)發(fā)行在這一領(lǐng)域的信貸業(yè)務(wù)既面臨著傳統(tǒng)業(yè)務(wù)模式轉(zhuǎn)型的問題，也面臨著怎樣進一步拓展發(fā)展空間的問題。對于使用專項債后仍有剩余資金缺口的基礎(chǔ)設(shè)施項目，是否能夠以及如何運用專項債搭配銀行貸款的“債貸組合”模式，成為農(nóng)發(fā)行解決這些問題的突破口之一。
（一）“債貸組合”模式得到國家政策上的支持
2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》提出，“對收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營性專項收入，且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的重大項目，可以由有關(guān)企業(yè)法人項目單位根據(jù)剩余專項收入情況向金融機構(gòu)市場化融資”“金融機構(gòu)……在償還專項債券本息后的專項收入確保市場化融資償債來源的前提下，對符合條件的重大項目予以支持。”這一規(guī)定為銀行等金融機構(gòu)創(chuàng)新開展基礎(chǔ)設(shè)施項目“債貸組合”融資提供了理論依據(jù)和政策支撐。
（二）農(nóng)發(fā)行參與“債貸組合”項目的可行思路
基于地方政府專項債和政策性銀行信貸的特征分析和優(yōu)勢比較，農(nóng)發(fā)行參與專項債項目的補充配套融資，一方面既要充分利用專項債項目本身所具備的先天優(yōu)勢條件，另一方面又要盡可能在依法合規(guī)、防控風(fēng)險的前提下優(yōu)化市場化融資所要求的條件和程序。
一是運用專項債項目政府主導(dǎo)的優(yōu)勢。專項債項目是由地方政府發(fā)起的，那么其配套市場化融資通常也難以完全脫離政府因素的影響。經(jīng)過各級發(fā)改、財政、行業(yè)主管等部門的層層審核把關(guān)，項目實施的必要性和可行性、項目實施條件、行政審批手續(xù)辦理、環(huán)境和社會風(fēng)險、項目社會效益等大多都會經(jīng)過充分、科學(xué)的評估或論證，這些方面同時也是銀行開展配套信貸融資所要關(guān)注的重點內(nèi)容。政府對于項目本身真實性、合規(guī)性，以及項目實施過程的“托底”支持作用，不僅能夠為信貸業(yè)務(wù)前期盡職調(diào)查提供相當(dāng)?shù)谋憷?，一定程度上也可以確保項目順利完工、投入運營，防止“半拉子”工程的形成。
二是圍繞具備市場化經(jīng)營能力的國有經(jīng)營主體開展融資。專項債項目的公益屬性、政府屬性，決定了其實施主體通常為政府機關(guān)或事業(yè)單位，但部分省份允許具有一定建設(shè)、運行、維護基礎(chǔ)設(shè)施能力的國有企業(yè)成為公益性項目的實施主體。配套信貸融資應(yīng)將那些真正具有市場化經(jīng)營能力的國有企業(yè)作為融資對象，在客戶準入上要求其主營業(yè)務(wù)和發(fā)展方向清晰，具備市場化的經(jīng)營管理觀念和健全完善的現(xiàn)代公司法人治理架構(gòu)，在財務(wù)方面與政府劃清債務(wù)關(guān)系。這類客戶通常承擔(dān)著國家或省市級重點基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)任務(wù)，可通過梳理相關(guān)行業(yè)主管部門的規(guī)劃、清單、項目庫等，嘗試建立融資服務(wù)關(guān)系。
三是抓住專項債項目自身產(chǎn)生的專項經(jīng)營性收入。經(jīng)營性現(xiàn)金流是開展信貸融資的核心要素，由于專項債項目收益所得優(yōu)先用于償還債券本息，因此配套信貸融資更要堅持以項目自身現(xiàn)金流為主。要把信貸資金優(yōu)先投向收益更為穩(wěn)定和確定的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項目，嚴格論證項目剩余專項收入與還本付息的匹配度，原則上滿足覆蓋倍數(shù)1.2倍的要求，避免項目后期運營收入不及預(yù)期產(chǎn)生信用風(fēng)險。具體操作上，銀行可引導(dǎo)項目單位通過周邊收益“關(guān)聯(lián)”、存量資產(chǎn)“盤活”、肥瘦項目“捆綁”、相近行業(yè)“集成”等多種模式，增強項目自身回款能力和項目單位綜合收益能力。
四是優(yōu)化專項債項目配套信貸融資條件和程序。市場化環(huán)境下，各類資金之間不再只是政策制度支撐方面的競爭，更是對客服務(wù)質(zhì)效和能力的競爭。在專項債已經(jīng)在資金獲取條件和程序上具備相對優(yōu)勢的情況下，配套信貸融資只有通過進一步改進創(chuàng)新金融服務(wù)，才能爭取可能的業(yè)務(wù)發(fā)展空間。貸款利率上，可對配套融資的產(chǎn)品、客戶、項目、區(qū)域進行精準分類，設(shè)置利率點差優(yōu)惠，適當(dāng)予以讓利；審批效率上，可針對專項債配套融資項目設(shè)置差異化的調(diào)查審查審批流程，提高融資服務(wù)效率；增信措施上，可針對專項債資金已經(jīng)介入支持的“好客戶”“好項目”，豁免一定的信貸擔(dān)保硬性要求。
（三）切實防控“債貸組合”項目信貸融資的合規(guī)風(fēng)險
基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的專項債配套信貸融資項目，由于與專項債在項目內(nèi)容、融資主體、資金使用、還款來源上高度關(guān)聯(lián)，因此應(yīng)特別注意開展此類業(yè)務(wù)時可能產(chǎn)生的合規(guī)風(fēng)險。尤其是，不得為違規(guī)投向“負面清單”領(lǐng)域的專項債項目提供配套融資支持，不得將尚未完成轉(zhuǎn)型的融資平臺作為信貸支持對象，不得將市場化融資資金和專項債資金混同管理，不得將專項債對應(yīng)的政府性基金收入和納入預(yù)算管理的專項收入作為還款來源等，切實防范配套信貸融資業(yè)務(wù)因政策性強、操作難度大等產(chǎn)生合規(guī)風(fēng)險。
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